錢七虎：建設城市地下綜合管廊，轉變城市發展方式（原文見《隧道建設》2017年第6期）
原創 2017-07-14 《隧道建設》 隧道建設
摘要：闡述建設地下綜合管廊對推進新型城鎮化、補齊城市基礎設施短板，實現城市發展方式轉變的重大意義；介紹世界發達國家、地區以及我國大陸建設地下綜合管廊的情況； 簡述國務院推進地下綜合管廊建設的重要決策部署。針對當前我國地下綜合管廊的建設情況，提出以下建議。1）加強頂層設計，積極有序推進。2）完善相關配套政策，包括明確入廊要求、實行有償使用、加大政府投入、完善融資支持等。3）具體措施： ①借鑒國外先進經驗，完善法規體系； ②系統科學地編制好城市綜合管廊規劃； ③建立統一管理、分工協作、銜接有序的綜合管廊管理體制；④地下綜合管廊兼顧人防應到位而不越位； ⑤推廣PPP模式，創新投融資機制。
引言
城市地下綜合管廊是“城市地下管線綜合體”，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。目前，我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設相對滯后。
進入2014年之后，地下綜合管廊政策密集出臺并不斷加碼、細化；同時，住建部在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程，為后續城市地下綜合管廊建設提供案例和參照，有望逐步提高全國建設地下綜合管廊的積極性。這對于推進新型城鎮化、補齊城市基礎設施短板，實現城市發展方式轉變具有重大意義。
1 建設地下綜合管廊對轉變城市發展方式的重大意義
1.1 建設地下綜合管廊是保障城市運營安全的重要環節
傳統的市政管線采取直埋方式，導致事故頻發。與傳統管線直埋方式相比，綜合管廊具有較明顯的綜合優勢，見表1。
1.2 建設地下綜合管廊是我國城市發展方式由粗放發展向集約、綠色、可持續發展模式轉變的關鍵切入點
過去我國城市發展是以注重“面子”為主的粗放發展模式，釀成“里子”——城市地下基礎設施建設的短板。
“面子”是城市的風貌，而“里子”則是城市的良心，只有筑牢“里子”，才能撐起“面子”，這是城市建設的百年大計。
——李克強
注重“里子”的集約、綠色、可持續發展的舉措有科學提高城市交通供給能力（發展大運量快速公交系統、地下快速路和物流系統），垃圾地下集運、衛生填埋和焚燒處理，污水地下集運和處理，雨洪地下儲蓄和排洪，建設海綿城市等，而這些都離不開現代化地下綜合管廊建設。
1.3 建設地下綜合管廊是拉動我國經濟增長的一項重要措施
城市地下綜合管廊建設的一次性建設成本較高（見圖1），但其長遠效益十分顯著。以我國最大綜合管廊——珠海橫琴綜合管廊為例，管廊全長33.4 km，總投資22億元，而橫琴因地下管廊建設節約土地所產生的直接經濟效益就超過80億元。
根據住建部測算，按地下綜合管廊全壽命周期考慮： 50年地下綜合管廊與直埋管線相比，所需費用持平；超過50年，綜合管廊比直埋管線所需費用低；到100年時，綜合管廊與直埋管線相比所需費用低23%。
1.4 建設地下綜合管廊是建設中國秀美城市的迫切需要
以臺灣地區為例： 2001年，臺北市挖路13 000次（面積310 000 ㎡，占臺北市面積的1/32），高雄市挖路4000次（面積180 000 ㎡），臺北縣挖路5 000次（面積230 000 ㎡），造成交通堵塞、塵土飛揚、噪聲不斷、空氣污染、市民怨聲載道。
以城市地下綜合管廊為契機的城市地下空間開發利用，可以實現電纜、污水、垃圾等管線的集中敷設，消除了“馬路拉鏈”和“空中蜘蛛網”，減少城市污染，對推動秀美城市建設具有重要意義。
1.5 建設和管理地下綜合管廊是提升我國城市行政水平的重要抓手
由于給水排水、電力電信、燃氣、供熱、路燈、垃圾等管線性質各異，且各類管線單位分屬不同行政主管，所以地下綜合管廊建設是一個跨行業、跨部門、跨組織的協同工程。
過去城市地下綜合管廊之所以存在“建而不入”、“建后難管”的現象，其病根在于分頭管理的市政體制與條塊分割的部門所有制。在市政體制、機制不改革的條件下，破除分頭管理與部門分割的關鍵在于市政領導能否依法執政，克服急功近利意識，處理好“面子”和“里子”的關系，能否秉持“執政為民”的信念，迎難而上，破除部門利益的束縛，處理各種矛盾。例如：歐洲為了破除“馬路拉鏈”，市議會通過立法不準馬路“開膛”；臺灣建設“共同管道”的經驗是立法先行+“長官魄力與支持”。
2 國內外地下綜合管廊建設及成功經驗
2.1 國內外地下綜合管廊建設比較
地下綜合管廊起源于19世紀的歐洲。20世紀，日本和我國臺灣地區的綜合管廊建設走在了世界前列。相比之下，我國大陸地區綜合管廊建設起步較晚，見表2。
2.2 有關國家和地區地下綜合管廊建設和管理的成功經驗
鑒于建設和管理地下綜合管廊對轉變城市發展方式具有重大意義，各國和一些地區都十分重視地下綜合管廊的建設和管理，并取得了一些較為成功的經驗。
1）雨污分流： 污水入綜合管廊；雨洪不入廊，單獨成系統。2）燃氣入廊： 大多數國家（英、法、德……）采取燃氣入廊；日本允許燃氣入廊，設單溝。3）垃圾入廊：單獨設管，真空吹送至垃圾焚燒廠，高溫焚燒。4）預留平臺： 管廊內保留一些待鋪入廊管線的平臺。5）組織先行和穩步推進： 組織先行，立法規劃緊跟；綜合管廊建設穩步推進，質量第一。6）消費合算，綜合效益好。7）領導高度重視。8）建設整合： 與地鐵、城市地下空間、快速路等城市基礎設施建設整合。9）信息化管理： BIM技術與共同管道作業相結合，采取數字化整合管理。
3 國務院推進地下綜合管廊建設的重要決策部署
國務院及有關部門自2014年起密集發布了地下綜合管廊相關政策，并提出具體任務目標。
目標要求：截至2015年底，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃（已完成）；到2020年，完成城市地下老舊管網改造，將管網漏失率控制在國家標準以內，顯著降低管網事故，避免重大事故發生；到2025年，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設管理水平能夠適應經濟社會發展需要，應急防災能力大幅提升。
我國已發布的地下綜合管廊相關政策見表３。
4 推進地下綜合管廊建設相關配套政策及具體措施
4.1 加強頂層設計，積極有序推進
組織先行： 明確主管部門，建立協調機制；立法、規劃跟進；制定路線圖、時間表，積極有序推進工作部署。
4.2 完善相關配套政策
4.2.1 明確入廊要求
城市規劃區范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊，各行業主管部門和有關企業要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。
4.2.2 實行有償使用
入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入場費和日常維護費，具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關系，由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例，對附屬設施使用強度等因素合理確定。地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情況給予必要的財政補貼。
4.2.3 加大政府投入
中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過現有渠道統籌安排資金予以支持，地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要在年度預算和建設計劃中優先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。
4.2.4 完善融資支持
將地下綜合管廊建設作為國家重點支持的民生工程，充分發揮開發性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。
4.3 落實具體措施
4.3.1 借鑒國外先進經驗，完善法規體系
國外的先進經驗是先立法、后建設，這樣才能有序、有力推進建設。建設管理綜合管廊是一個跨行業、跨部門與單位的協同工程。破除分頭管理與部門分割的利器是“法治”，依法執政首先要有法可依，光有指導意見不夠，需要對綜合管廊的所有權、規劃權、建設權、管理權、經營權、使用權以及入廊有償使用費的收取原則等作出明確的、完善的規定。
在這方面，我們可以借鑒德國的《城市建設法典》，日本的《關于建設共同溝的特別措施法》和臺灣地區的《共同管道法》、《共同管道法施行細則》、《公共建設管線基金收支保管及運用辦法》、《共同溝建設及管理經費分攤辦法》等現行法規，也可借鑒如《上海市城市道路架空線管理辦法》和《重慶市管線工程規劃管理辦法》等進行完善和補充。
4.3.2 系統科學地編制好城市綜合管廊規劃
規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。
——習近平
城市地下綜合管廊規劃應與城市地下空間規劃以及城市建設總體規劃同步協調進行。條件不允許時，需要先行或單獨規劃的綜合管廊，必須根據城市總體規劃與現有和擬建的城市地下步行道系統、地下軌道交通、地下快速路系統以及為解決城市內澇問題而建設的城市地面與地下海綿設施和貯排雨洪的城市地下河流、蓄排洪設施保持銜接；即通過充分協調，實現編制的統籌規劃。綜合管廊建設是百年大計，規劃時還應充分考慮城市未來發展中對地下物流、垃圾集中處理、中水輸送乃至利用地熱地冷資源實現城市供熱供冷所需空間的規劃要求，同時這也有利于提升綜合管廊的經營性。
現在關于燃氣管線是否納入綜合管廊還有爭議，爭論的焦點主要在于燃氣管線易燃易爆，危害綜合管廊安全。將燃氣管線統一納入綜合管廊后，可以實現對燃氣管線的及時檢查、維護和監控，從而能夠避免燃氣管線泄漏和爆炸事故的發生，因此，將燃氣管線納入到綜合管廊當中也是合理可行的。
此外，還有雨洪排泄管道是否入廊的問題。城市要實行雨污分流，則污水管道應納入到綜合管廊中，而雨洪排泄設施不宜入廊，這是因為城市排水系統至少要按5年一遇洪水進行設計，體量較大，導致雨洪排泄設施入廊很難。要徹底解決城市內澇問題，可參照日本和吉隆坡的做法，修建地下河和行車排洪兩用隧道。
應大力提倡綜合管廊與地鐵建設、地下街建設和地下快速路建設相整合，以降低建設成本，減少社會干擾，縮短施工工期，避免重復建設和重復投資。例如： 中國臺北東西快速道路共同溝的建設，全長6.3 km，其中2.7 km與地鐵整合建設，2.5 km與地下街、地下車庫整合建設，獨立施工的共同溝僅1.1 km，從而大大降低了建設總成本，有效推進了共同溝的發展；武漢地鐵3號線宗關站，將電力管、排水管、通訊管等管道集結在一起，與2、3號出入口工程整合建設，既解決了“城市蛛網”埋設隨意性較大、分布不合理的問題，也可避免檢修時對城市道路重復“開膛破肚”；烏魯木齊市在遠景規劃城市軌道交通線網中，也考慮了地下綜合管廊的同步建設。
編好綜合管廊規劃的前提和基礎是充分掌握各類已有和需建管線的信息和各類地下空間信息，為此，在編制規劃前必須開展和完成城市地下管線普查工作。
4.3.3 建立統一管理、分工協作、銜接有序的綜合管廊管理體制
建議成立城市綜合管廊管理委員會，承擔國辦發［2014］27號《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》所規定的政府對綜合管廊建設的管理責任。由政府主要負責人擔任主任，相關政府部門及管線主管部門擔任委員，下設綜合管理辦公室，承擔規劃編制、項目審批、設計審查、安全和質量監管、地下管線信息共享、項目投融資、專家咨詢等綜合協調事宜，制定地下綜合管廊管理辦法、指導運營單位完善管理制度、組織綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位簽訂協議，確保地下綜合管廊正常運行，指導有關政府部門做好突發事件和應急管理工作。
4.3.4 地下綜合管廊兼顧人防應到位而不越位
城市地下綜合管廊建設必須兼顧人防需要。什么叫兼顧人防需要，就是設計時，要使管廊在戰時具有一定的抗毀能力，保證戰時生命線的安全。
到位就是必須兼顧人防，既要提高平時管廊的防災減災能力，又要提高戰時的防空性能。但到位不能越位，如果兼顧人防的要求過高，使其工程造價提高過大，從而影響綜合管廊的建設，即是越位；同時更不能錯位，即改變了管廊的功能定位，如將戰時兼顧人防要求定位為戰時管廊用作人防掩蔽部使用，因按照防護單元的要求需在管廊內施作防爆隔斷設施，從而既影響管線敷設，又提高了成本，這就是錯位。
4.3.5 推廣PPP模式，創新投融資機制
創新投融資機制的關鍵是吸引社會資本參與綜合管廊的建設與運營。除了用足投資補貼、特許經營權、收費權和購置服務與預期收益等擔保類貸款貼息和發行專項金融債等財政金融政策外，考慮到社會資本的逐利性是其基本屬性之一，要吸引社會資本參與，還必須妥善解決如下問題：
1）綜合管廊集中統一運營，降低運營成本。
2）嚴格“風險分擔”，即政府理應承擔的風險不應由社會資本“共同承擔”。PPP模式中投資風險不應由項目公司承擔，政府更不應讓社會資本捆綁打包更大的建設項目。
3）合理確定項目公司資本金比例（SPV）和政府在項目公司中的持股比例。
4）采取政府提供購買服務協議的方式解決經營收益不確定性問題。
5）杜絕地方政府捆綁打包“小馬拉大車”，增大未來投資風險。
原文標題《建設城市地下綜合管廊，轉變城市發展方式》，作者：錢七虎，刊登在《隧道建設》2017年第6期。更多精彩文章，請登錄《隧道建設》官網（www.suidaojs.com）下載和瀏覽。
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